Estado e economia num país vulnerável: como reconstruir o que ficou mais frágil?

Vulnerabilidades

A economia e a sociedade portuguesas confrontam-se hoje com as suas próprias vulnerabilidades. E o rol é crescente. Muitas delas serão próprias da nossa histórica condição periférica e da forma que ela assumiu no quadro europeu ao longo do último meio século. Outras serão resultado do momento mais dramático de crise e de austeridade por que passámos. E também é possível interpretar algumas mais como efeitos do deslaçamento das estruturas produtivas, dos territórios e da ação pública que se seguiu àquele choque. A sociedade e a economia ficaram mais frágeis e tal fraqueza repercutiu-se em múltiplas escalas, estreitando e desequilibrando as opções, e alimentando assim um ciclo vicioso. Pode admitir-se que muitos destes problemas se relacionam com uma tendência que se tem tornado crescente nos capitalismos contemporâneos. Ela consiste em substituir o conjunto plural de mecanismos de governação económica e social presentes nas formas de economia mista pela lógica dominante dos mercados, da privatização e da constrição do papel do Estado. Em vez da combinatória Estado, mercado, hierarquias organizacionais, comunidade, redes e associações1, o espaço da regulação tende, de facto, a ser apenas ocupado pelos processos que desequilibraram radicalmente o papel da ação pública. E é também claro que a raiz europeia desta evolução é um dado essencial.

A tolerância ou mesmo a promoção da privatização de muitas áreas da provisão social por parte da gestão política tornaram-se dominantes. Há custos privados significativos que passam a ser custos sociais.

Numa economia como a portuguesa, a consequência mais imediata deste estado de coisas foi o acentuar da nossa dependência e um quadro geral de estagnação económica e social que os episódios mais positivos de curto prazo não devem iludir. É que, na verdade, há também efeitos mediatos e profundos muito relevantes. Um deles é o "desvio", primeiro; a limitação, depois; e, finalmente, a cooptação da ação pública e do papel do Estado pelos interesses privados. A tolerância ou mesmo a promoção da privatização de muitas áreas da provisão social por parte da gestão política tornaram-se dominantes. Há custos privados significativos que passam a ser custos sociais. Nuns casos é necessário acorrer a áreas crescentemente fragilizadas e para as quais não bastam os "equilíbrios automáticos" em que os teóricos do crescimento tanto confiam. Noutros, o Estado serve diretamente o mercado, mais do que os cidadãos. A estes aspetos referi-me em texto
anterior nesta revista [Manifesto nº3, 2018], quando tratei da macroeconomia do capitalismo financeiro, rentista e liberal, da diluição da economia portuguesa nos fluxos internacionais, e do deslaçamento interno do território. Defendi então que estas eram as circunstâncias de um "Estado cercado" e os fundamentos da necessidade de "reinvenção da ação pública", sugerindo duas áreas principais para o exercício do poder de configuração da economia e da sociedade de que o Estado dispõe: a política industrial e a reconstituição de um sistema produtivo capaz, por um lado, e as políticas urbanas e do território, para aproveitar o país inteiro, por outro.

A ação pública como campo de tensões: centralidade do Estado e sucessão de formas de economia política em Portugal

A discussão do papel do Estado na economia justifica uma análise de longa duração que nos ajude a situar e a contextualizar o que se passa nos dias que correm. Isso permite tornar claro que, com vantagem para o capital ou com resultados para a vida coletiva, a centralidade do Estado no nosso país foi continuadamente significativa. As funções e os papéis da ação pública é que têm mudado. E é claro que estivemos sempre perante um campo de tensões. Isto pode associar-se tanto às transformações gerais da natureza do capitalismo, como à evolução de uma sociedade periférica como a nossa – que passou de uma condição de metrópole colonial para uma forte sujeição a dinâmicas europeias que não controla. Vou referir-me a isto procurando identificar quatro grandes formas de economia política que mostram como se tem exercido o papel do Estado em diferentes momentos e como isso comporta contradições radicais.

O período que, de forma simplificada, podemos delimitar entre o início dos anos sessenta e o 25 de Abril, foi já de uma enorme centralidade do Estado. Por "excesso" do próprio Estado, visto que estávamos sob uma ditadura, pelo poder "diferencial" de que a pequena classe de capitalistas dominantes dispunha e usava a seu favor, porque o espaço público era reduzido e a democracia inexistente, e pela própria "autonomia" que o Estado se atribuía. Era pela orientação "estratégica" que isso acontecia, mesmo que a estratégia fosse má, e pela ocupação de todo o campo da deliberação por parte do aparelho estatal. Este foi o tempo em que o Estado, escolhendo atores e mobilizando recursos de financiamento, planeou uma industrialização intensa (siderurgia, indústria química, cimenteira, hidro-eletricidade), promoveu a acumulação de capital e, na verdade, contribuiu para o mais forte crescimento da economia portuguesa2. Com um "pequeno" problema: ao grande crescimento do PIB e do stock de capital, à industrialização que se podia ver do Terreiro do Paço, não correspondeu criação líquida de emprego nem uma estruturação capaz da economia e da sociedade no seu conjunto e na sua totalidade. Este país "modernizado", que tanto entusiasmou alguns historiadores, fez emigrar, durante tal período, mais de um milhão de pessoas, que não encontravam no seu país as condições que outras industrializações lhes proporcionavam. Em Portugal, tínhamos um Estado sem povo, uma indústria sem economia, uma sociedade sem inclusão. Esta foi a economia política de uma indústria sem economia nem país.

Um Estado com povo, uma economia com democracia e uma sociedade com inclusão foram as heranças do 25 de Abril. A revolução democrática trouxe consigo a ambição de reequilibrar forças e de nos recentrarmos no essencial: na produção, no emprego, na justiça redistributiva, na organização do país. E conseguiu-o em muitos aspetos, num esforço de recuperação que pretendeu diminuir atrasos. O atraso na criação de postos de trabalho, onde teve de se fazer muito. O atraso na criação de riqueza e o de uma redistribuição mais justa. Tudo isso foi feito. O esforço, enfim, de organizar a sociedade materialmente, através de infraestruturas que não existiam e de serviços que nunca estiveram disponíveis para toda a população nem para todos os territórios do país. Fez-se também isso percorrendo caminhos que outros, lá fora, já tinham percorrido há muito tempo e através de avanços inesperados e originais, como os que consagraram o Serviço Nacional de Saúde (SNS). No somatório de tudo, foi o Portugal democrático, organizado a partir da esfera pública, que conseguiu, ao longo da década inicial da democracia, estabelecer um processo de crescimento económico tão estruturadocomo o que haveria de se seguir com a adesão de 1986.

A centralidade do Estado no nosso país foi continuadamente significativa. As funções e os papéis da ação pública é que têm mudado.

A centralidade do Estado foi, portanto, notória. Com novas funções e papéis, com legitimidade e com outro tipo de ação estratégica. Este foi o momento em que o Estado, assumindo a sua condição de entidade legítima para configurar a sociedade e a economia, o fez em nome do interesse comum. Constituiu a democracia na base da Lei Fundamental, estabeleceu princípios e políticas de organização da economia capazes de criar valor e emprego, dirigiu a política de crédito e a política monetária e cambial, cuidou do território e estabeleceu termos da inserção externa do país. Nesta ação houve consensos essenciais perenes (sobre a democracia, por exemplo), controvérsias construtivas (quanto às nacionalizações ou as políticas de industrialização ou a desvalorização cambial) ou consensos transformados futuramente em controvérsias, embora localizadas (a opção europeia e a forma que lhe veio a ser dada, por exemplo). Mas tratou-se sempre de uma presença ativa da esfera pública, com margens de autonomia significativas ancoradas nas razões do povo e com resultados em que predominaram a busca de respostas para as necessidades essenciais. É certo que foi com uma sociedade e uma economia periféricas que, no final, nos reencontrámos – pois até os melhores propósitos só tiveram uma realização parcial. Mas isso também nos diz muito sobre a nossa condição geral.

Foi dentro da mesma lógica de dar prioridade à estruturação interna do país e da economia que a ação pública nos envolveu numa opção europeia com as caraterísticas próprias dos anos oitenta. E encontrou ainda modos de manter a sua centralidade. Este foi até um momento em que os Estados nacionais "se viam mais reforçados do que enfraquecidos". A economia política da democracia foi, pois, a que se ocupou dos mecanismos da estruturação interna, quando o que mais contou foi configurar o país.

Mas rapidamente se revelariam limites fortes, que tornaram ténue a fronteira entre as deliberações públicas que asseguravam o interesse geral e aquelas que já eram exercícios essenciais de favorecimento das lógicas que limitavam o próprio Estado, sujeitando-o a formas de governação que promoviam outros poderes, como, por exemplo, os da financeirização emergente. O momento crucial em que isso aconteceu foi em meados da década de noventa, quando o edifício da União Económica e Monetária começou a ser construído. Mas foi ainda através de uma deliberação pública que o país passou a arcar com o que haveria de emergir num novo contexto europeu. Nele, no lugar da produção e do emprego, passou a predominar, sob a forma de cânone, a gestão monetária e a finança, e os sistemas bancários tornaram-se nos poderes essenciais de gestão da economia. Foi a estes que se passou a permitir todos os desmandos, incluindo o de fragilização dos Estados e a da cooptação dos seus recursos, ao mesmo tempo que muita da ação pública se dirige a abrir mercados que a substituem, usando-a como pagadora.

Nessa altura, as relações económicas internacionais davam já importância principal à circulação de capitais sob a forma de crédito. O equilíbrio do desenvolvimento intraeuropeu, através da qualificação de cada país, foi secundarizado em favor da acumulação de excedentes comerciais nos países centrais, levando a quebras da convergência entre as componentes nacionais da UE. Por isso, entre nós, este tipo de ação pública exercia-se num país que, do ponto de vista produtivo, não tinha superado as fragilidades que sempre o colocaram em situação de dependência. E em que a banca promovia desabridamente o crédito e não cuidava de separar as operações especulativas das que podiam qualificar a economia, originando assim esquemas financeiros ínvios que haveriam de criar enormes problemas ao próprio sistema bancário, primeiro, e ao Estado, depois. Outra evolução, que em muitas aspetos se sobrepunha à anterior, foi a deslocação do centro de gravidade das dinâmicas da economia para setores cuja atividade estava facilitada não apenas pela disponibilidade excessiva de crédito (onde predominava o imobiliário) como também pela afluência de importações, que passaram a não estar sujeitas às restrições de pagamentos internacionais, em vista das condições de pertença à União Monetária. Ao invés de se progredir para a qualificação do sistema económico, desenvolveram-se esquemas mais "extrativos" do que inclusivos, resultantes do primado das lógicas de circulação de capital, das relações financeiras e de expedientes de crédito.

São estas circunstâncias que determinariam ainda, no culminar da primeira década do novo século, uma crise induzida pela financeirização em que a centralidade do Estado se reavivaria, mas agora para executar uma política violenta de austeridade, que mostrou a face mais crua de uma ação pública sob mando e restrições exteriores. O papel do Estado foi, então, numa antítese radical, o de desvalorizar os recursos, impor políticas recessivas e deflacionárias, dar primazia aos valores financeiros, contrair os rendimentos salariais, produzir uma forte reconfiguração social e económica, com retrocesso de direitos e de formas de proteção social, "naturalizando" a arquitetura institucional europeia em que se vê inserido. No fim, era evidente a fragilização do capital fixo social e do das empresas, as reduções do investimento público e do investimento total, o abalo dos rendimentos e da economia das famílias, a desorganização dos serviços coletivos e o próprio deslaçamento territorial do país. As consequências de tudo isto foram a redução da riqueza criada, o endividamento e os riscos de regressão em múltiplos planos. É aqui que encontramos a economia política da austeridade e do empobrecimento.

Pode este Estado, que tanto se transfigura, regressar a um papel em que seja notória a prevalência do interesse geral e a finalidade do bem-estar coletivo? Pode, por ação e deliberação democráticas. Foi isso que aconteceu no novo ciclo político iniciado há quatro anos. É certo que o quadro de financeirização e as constrições fortes sobre a economia portuguesa não se alteraram significativamente. Mas é claro que a viragem política relevante ocorrida em 2015, com a formação de um novo governo cuja orientação contrasta claramente com o anterior, permite identificar uma nova forma de economia política: a da recuperação da economia e de níveis importantes do bem-estar individual, expressos no emprego e no rendimento, por exemplo.

As teorias da redução do Estado e da sua minimização não resistiram ao facto evidente da persistência da sua centralidade em quaisquer circunstâncias.

Em que consiste a economia política da recuperação? Num primeiro momento, na ativação de uma política de rendimentos que revaloriza o trabalho e confia num equilíbrio de mecanismos de dinamização do crescimento em que também entra a procura interna. Depois, numa tentativa de recentragem do papel do Estado e da administração pública, incluindo o dos serviços coletivos. Finalmente, na gestão muito prudente do relacionamento europeu. Mas este devia ser apenas o início de um processo em que a agenda do Estado fosse mais robusta e os seus papéis centrados no que é essencial para qualificar as pessoas, a sociedade e a economia. Falo agora dessa agenda e chamo-lhe economia política do desenvolvimento.

Mais Estado, melhor Estado: quatro tópicos

As teorias da redução do Estado e da sua minimização não resistiram ao facto evidente da persistência da centralidade deste em quaisquer circunstâncias. Porventura, o que elas prosseguiam não seria um emagrecimento, saudável ou artificial, mas antes a abertura de espaço para a transmutação das finalidades do exercício estatal, deslocando-o da ação coletiva e do interesse público para uma ágil deliberação a favor da criação de mercados e de garantias dadas às esferas privadas(incluindo as que substituiriam o que tinha sido de responsabilidade pública direta). Atualmente, é este, aliás, o grande ponto de tensão. A discussão deixou de ser, como é conhecido, a do peso do Estado, para passar a ser a de saber ao serviço de que interesses a sua ação se exerce.

O Estado tornou-se em demasia uma instância de acolhimento de formas privadas de representar as dinâmicas da sociedade e os poderes e interesses que lhes correspondem, em vez de exprimir o interesse geral e a justiça social.

É perante isto que se podem identificar quatro tópicos para "mais Estado, melhor Estado". O primeiro é o da defesa do campo da ação pública: recusar as "invasões". A porosidade das fronteiras público/privado é intolerável e insustentável. A rendição teórica de alguns à produção intelectual que desenraíza a ação pública para a tornar parte da construção de fluxos determinados por outras sedes, demasiados poderosas, é um problema do conhecimento e um problema político. Vão nesse sentido as ideias de contratualização de tarefas públicas, de inserção acrítica nas chamadas cadeias de valor internacional – as que concebem a "inovação" como uma condicionalidade indiscutível, obscurecendo as condições e os fatores territoriais do desenvolvimento, ou as que associam o papel do Estado à superação das "falhas de mercado" (o conceito mais irritante que a Economia convencional inventou). A ação pública é um campo próprio de exercício do político e, em particular, da economia política. A sua condição de campo, no sentido que Pierre Bourdieu lhe deu – espaço de validação e legitimação da ação e da representação –, é aqui essencial. Com o acréscimo de que, neste caso, à condição, já de si poderosa, de espaço simbólico, se tem de juntar a de espaço material, recriando habitus em perda.

É perante isto que se podem identificar quatro tópicos para "mais Estado, melhor Estado". O primeiro é o da defesa do campo da ação pública: recusar as "invasões".

O Estado tornou-se em demasia uma instância de acolhimento de formas privadas de representar as dinâmicas da sociedade e os poderes e interesses que lhes correspondem, em vez de exprimir o interesse geral e a justiça social (veja-se, entre nós, o modo como se acolhe a Web Summit ou a prioridade dada ao turismo e aos interesses imobiliários e financeiros). Por isso, recentrar a ação naqueles campos essenciais parece ser um objetivo a sublinhar na agenda política. Trata-se, afinal, de identificar o que, sendo estrutural na economia e na sociedade, é também condição de geração de efeitos que capacitem coletivamente o país e os cidadãos.

É com isso que está relacionado o terceiro domínio de uma agenda para o Estado: valorizar a sociedade e a economia com territórios de competências e capacidades. As relações laborais são um ponto de partida essencial, visto que dizem respeito tanto ao sistema de emprego e de remunerações quanto à especialização setorial e à qualificação produtiva. É através de uma política industrial e de uma presença ativa da racionalidade pública na configuração da economia que isso se atinge. Trata-se da nossa vida material, isto é, da economia e da forma como nela incluímos ou não incluímos as pessoas. E de como as valorizamos. Ora, a vida material é complexa e não se auto-organiza: carece de ação pública. Não basta a ação legislativa ou a regulação mais ou menos geral. Há condições organizacionais prévias e elas relacionam-se com a política regional, a organização urbana, as políticas de emprego. São, portanto, uma dimensão programática essencial de política, incluindo aí a política económica.

É trivial dizer-se que a política é um exercício de gestão de tensões. E a ação do Estado também. Isso espelha-se principalmente no plano das instituições. Não é, portanto, plausível que da agenda pública faça parte uma simples acomodação, muito menos uma submissão, aos quadros institucionais em que as coisas funcionam. Se é certo que há momentos em que tem de sobressair um jogo prudente, outros há em que é preciso reconfigurar o que existe e estabelecer novos patamares. Do ambiente às questões financeiras até ao que se passa na Europa, é difícil imaginar uma agenda pública que não tenha de se confrontar com o que tem prevalecido. Para o transformar. E para o fazer segundo uma lógica que não há de ser a da simples agregação de posições ou a da promoção de soluções que outros hão de assegurar. O Estado é – tem sido sempre – um mecanismo de coordenação que desencadeia o que se torna necessário, fazendo-o através da defesa do interesse geral. É essa a tensão positiva que lhe cabe.

Albert Hirschman explicou-nos que, quando estão em causa inquietações, há três formas de agirmos: pelo abandono, pelo levantar da voz ou por uma declaração de lealdade: exit, voice, loyalty. Os riscos de abandono atravessam hoje o campo de exercício democrático e são levados por diante por aqueles que foram, eles próprios, abandonados por formas de política em que o esquecimento prevaleceu sobre a ação capaz e integradora. Este fenómeno tem, como se sabe, vários nomes e transformou radicalmente o contexto da política, da Europa ao Brasil ou aos EUA. Voz é o termo próprio da democracia e do debate público. É através dela e em nome dela que faz sentido discutir o Estado, para que a rejeição não surja. A lealdade é, neste sentido, simultaneamente prévia, por causa das insubstituíveis raízes democráticas, e posterior, porque é com ela que a prática política se torna sólida.

Ensaio originalmente publicado na edição nº4 da Revista Manifesto, de 2019.